主持人：谈锦钊

 

    一   广州城乡发展的差距

    1、农业固定资产投入严重短缺

    在上世纪80年代始，城乡差距明显拉大，农业投入严重不足，农业固定资产投资额大幅度下降。2006年农业固定资产投资额只有0.7亿元，比2001年同指标分别减少0.88亿元；同期农业固定资产投资额占全社会固定资产投资额比重只有0.04%，比2001年的0.17%少。2001-2006年6年中，全市农业固定资产投资总额仅占全社会固定资产投资总额的0.12%，造成农村基础设施短缺。据调查，全市农村29.7%的村没有环卫措施，63.5%4的村没有排污处理系统，63.5%的村没有绿化林带。在“九五”、“十五”计划期间，重点投入重化工业和中心城区建设，对农村投入明显减少。2001―2006年，广州财政支农支出比重总体上趋于下降。

表1       最近五年广州财政支农支出所占比重

                                                                来源:据当年《广州市统计年鉴》整理

    自2000年起，广州市对农村全社会固定资产投资额大幅减少，占全社会固定资产投资的比重不断下降，由1990年的1.57%降到2006年的0.1%，金融机构农业贷款比重也由1990年的2.51%降到2005年的0.54%。 (见下表)

表2               广州市支农投资情况                                                                                                                             单位：万元  

                          来源:据《广州统计年鉴》数据整理。

    2、农民收入增长减慢

    广州城乡居民的收入比由2006年的2.55∶1扩大到2007年的2.6∶1，最高收入家庭人均纯收入与最低收入家庭人均纯收入比为4.8∶1。2006年农民恩格尔系数42.6，相比2001年恩格尔系数仅降低1.17%，同期城市居民的恩格尔系数下降3%。城乡居民消费差距大于收入差距，2006年人均消费性支出，城市居民与农村居民比例为27.1：1，大于收入差距19个百分点。

                                         表3        2000-2007年 广州市城乡居民收入差别变化情况

                                         数据来源：广州市统计年鉴、广州市农业信息网

    2006年末，全市登记农村住户人口316.59万人，其中常住户人口233.57万人，占全市户籍人口73.78%。存在一系列问题，导致农民收入增长速度慢。一是农村劳动力年龄偏大， 41-50岁占26.5%,50岁以上占37.6%,两者共64.1%。；二是文化水平偏低，初中文化程度占58.2%；三是从业人员集中第一、二产业，技术构成水平低，第一产业占31.1%，二产占43.8%，三产占5.1%。

表4             主要年份广州市农业（第一产业）从业人员及构成比例

资料来源:广州市统计年鉴

    3、农业经济薄弱，地位不牢固

    广州农业份额在全市经济总量中呈下降趋势。2001-2006年，全市地区生产总值年均增长速度为13.99%，但农业仅为4.41%。全市共有农业技术人员 1.1万人，占农业从业人员1.59%。分布在农业经营单位中占38.18%，按职称分,高、中、初级农业技术人员分别为6.36%、17.27%和76.36%。农业比重增加值在广州市GDP中所占比重逐年下降，1990年后的8.05%降至2006年2.39%；从1990年至2006年，每一年的农业增加值增长速度都显著低于第二、三产业。            

    4、乡镇企业数目剧减，集体经济地位下降

    2006年与2001 相比，广州乡镇企业个数减少30.46%，从业人员数减少9.26%，营业收入减少5.86%，企业利润减少29.6%（2006年与2002年比），实交国家税金反而增加9.18%。全市1164个村，2006年末村集体资产负债率为26.9%，当年负债112526万元，占当年村集体收入的35%，三分之一的收入要用来偿还债务。

    5、社会文化教育水平差距大，设施利用率不高

    6、城乡人口分布失衡。广州全市平均人口密度1023人/平方公里，人口过度集中在城区，按户籍人口计算，2006年城市十区51.7%的土地面积居住了82.2%的人口，密度高达1627人/平方公里，其中越秀区以0.45%土地面积容纳15.14%的人口，每平方公里容纳3.4万人。从化、增城两个县级市拥有48.3%土地面积，居住了17.8%的人口，人口密度仅377人/平方公里。

    二、广州城乡发展不平衡的制度分析

    1、农村土地制度存在问题，农民留用土地“落不了地”。

    2、征地制度存在先天缺陷。

    3、土地流转太慢。

    4、金融制度形成从农村抽血的机制。

    5、户籍制度不利城市化。

    6、农村住房建设管理失效

    7、工业转移中污染转移形成对农村的致命伤害

    8、农民利益代表缺失。

    9、长期偏向城市、工业的生产要素分配制度等。

    三、抓住重点，促进城乡协调发展

    1、建立激励机制，增加农民收入

    （1）将农民收入提高到与城市居民相当水平。

    （2）以增加财产性收入作为农民增收的重点。

    （3）鼓励农民建设服务性物业，建设乡村度假、养老院。

    （4）瞄准城乡协调发展突破口，实现跨越式发展。

    2、大力发展农村服务业

    （1）实现从第一产业进入第三产业的跨越式发展。温家宝总理指出：“要积极发展农村服务业。加快构建和完善包括生产销售、科技、信息、金融和生活服务的农村社会化服务体系。”发展农村金融业，是解决农民发展经济的“瓶颈”。

    （2）发展适合现代化需要的农村房地产业。

    （3）建立支持农村服务业发展的税收政策。

    （4）增加农民之间的相互交流。

    3、降低农村以及农民负担

    （1）增加财政对农村基础设施投入。

    （2）降低高速公路等基础设施向消费者的收费水平。

    （3）减少农村规划费用。在统一的城乡规划中确定村发展定位和空间规划。

    （4）广泛调动城市专业人才下乡。

    4、重视农村文化建设与历史文化发掘利用

    （1）农村历史文化资源发掘与利用。提升农村历史文化中促进团结、鼓励进步的文化传统。

    （2）重视宗族文化对建设村治新秩序的作用。

    四、 思路与对策建议

    （一）总体目标

    破除造成城乡分隔的二元化制度和思想障碍，抓住“生态优先  民生为重” 两个原则，促进产业和人口双转变，推动“四集”：农村土地集中经营，产业集群发展，乡镇集聚建设，社会集约管理，着力发展农村社会事业建设。努力使农村居民生有善养、学有优教、劳有应得、疾有良医、老有保障、住有安居、行有公交、游有益友。重点改善农村基础设施建设，增强适宜创业、适宜居住的条件，促进城市产业与人口向农村合理、有序转移。

    （二）主要思路

    思路一：变革农村管理制度，优化与扩大土地经营。开拓农业合作地域，实施农业异地开发，通过合作、租赁、连锁经营等，将本地农业技术和优良品种向市外扩散，增加农产品产出，打出品牌，提高市场占有率。

    思路二：以现代化大都市的战略目标统领城乡协调发展。城市管理全方位向农村辐射，促进城乡区域分工。加快中心镇吸引市区人口和农民入住的吸引力。

    思路三：以现代管理思维和工具支持农村科学发展。以城乡统筹发展引领空间布局调整规划，以科学发展观引导农村保护和建设生态环境，建立农村循环经济。

    思路四：建立健全的财务监管、公共服务制度，发展壮大集体经济。重新认识和发展壮大农村集体经济问题。

    思路五：以现代服务业主突破口，建设和谐、协调的新农村。将农业与服务业结合起来，搞活农村经济、提高农产品的附加价值。加强城乡流动，以城带乡、以工促农、以服务业富民。

    思路六：开拓增加农民收入途径，树立合理消费的新观念。培育农民良好的消费习惯。增加文化、信息等消费，改变农村迷信、落后的陈规陋习。

    （三）基本原则

    1.以人为本，重农强农原则。

    2.坚持制度改革原则。

    3.城乡区域统筹原则。

    4.生态优先原则。

    5.讲求最佳效益的投入产出原则。

    6.全面发展和谐社会原则。

    （四）对策措施

    1、以城带乡、以工促农、以商活农，全民支农，管理部门职能向农村延伸。

    （1）组建强有力的全市农村建设领导机构。外地已有成功经验。

    （2）组建多个支农志愿队伍。组织农业技师、企业管理、规划、设计等专业队伍，巡回医疗、农业技术服务的技术推广队伍、还有律师、经纪、文博、会计等人才与机构支援乡镇。

    （3）选定在有条件较好的村镇设立支农常驻机构。由市区的科研、教育、文化、体育、医疗卫生、信息等专业部门在农村建立分院、分所等分支机构。

    2、发展“大农业”，加速农村经济结构转变。

    （1）农村经济向二、三、一产业结构发展，加速农村空间结构优化和集约化发展。

    （2）政策上向都市农业、生态农业建设倾斜。对承担供给市区洁净水源和绿化资源的农村地区给予财政补贴，如给从化以财政补贴。严惩增加江河污水的地方企业。

    （3）增加农村创业贷款投入，实施鼓励农村企业减免税收政策。

    3、确立农村发展方向，科学编制农村发展规划。

    （1）先确定经济社会规划，再拟定或修编空间规划，设立相应的监督、评介、支援机制。划定农田保护与禁止建设用地的边界。

    （2）完善“中心城区―副城区―中心镇、小城镇”的城镇体系和“城区―中心镇―一般镇―中心村―一般乡村”的空间布局，利用农田、水面、森林间隔城市组团。

    （3）加速农村标准化建设。重视农村建设领域标准化工作。大力推动农村住房、乡村规划、污染排放处理等标准化工作，节约成本，提高质量，缩短工期。

    4、继续发展都市农业，提高主要农产品保障能力。

    （1）改革阻碍农业发展的规章制度。将支农力度重点投向发展都市农业，增加农产品供给，保障城市需要，以发展生产提高农民收入。

    （2）将都市农业建设成为都市有机组成部分。都市农业具有多种功能：为市民提供新鲜农副产品、提供优质生活环境、提供休养生息、娱乐活动场所，并具有日益重要的环保功能、娱乐功能、防灾功能、景观功能等。

    （3）保障财政、技术等投入。建立健全公共财政支农体制，加大财政支农力度，按财权、事权相统一原则，放权让利，分级负责，推进区（县市）、镇财政管理体制改革。

    5、加大农村土地制度改革步伐，鼓励土地市场化经营。

    （1）鼓励土地优化利用。鼓励农田承包经营权流转，加快土地流转和集中。支持有能力的农户扩大生产，土地向农业经营大户集中。通过占补平衡，调整土地利用规划。

    （2）落实农村土地政策。完善对农地征收补偿办法，提高本市农业的市场份额，增加出口比重。农村留用地要有集中发展。

    （3）放宽农村土地房屋利用限制，搞活农村房地产租赁市场。准许城市居民租用农村房地产，而不能任其自由买卖。

    （4）向外地发展广州特色农业。将促进菜蓝子、生猪种养等资金，用来扶持本市农业企业与外地合作，发展与市外农村合作的农业基地，带动外地经济发展。

    6、发展农村房地产业，提高土地利用率和就业率。

    （1）建设园区集中发展工商业，必须“一盘棋”规划和统一标准建设。引导大中型工业企业建立扶持农村发展的工业配套生产点，布局连锁方式的配件、装配生产厂。

    （2）利用农村留用土地为大工业发展配套，建设供工人和白领居住的公寓和商品市场，提供物业管理、商业旅游服务、物流与信息等就业岗位。

    （3）推广安全、防震、节能节地、生态环保的现代农民公寓式建筑。开展农村公寓设计比赛，无偿向农村供给多层或小高层农民住宅设计。引导农民不建、少建别墅式建筑。

    （4）严格控制房地产价格。防止和打击炒买炒卖，囤积居奇，干扰市场正常发展行为。

    7、提高农民组织化程度，推进农村合作。

    （1）支持农业龙头企业扩大经营，带动周边村民加入合作经营。以自愿、规范、效益为原则，加快农村各类经济技术、经营销售合作组织建设。

    （2）规范化投资管理，争取“公司市场策划+政府技术资金支持+农村分散种养+农户初加工+工厂精加工+专业网络营销+利润合理分成=农民致富+公司发展+农村兴旺”三赢局面。

    8、建设学习型农村，扩大城乡区域合作。

    （1）引进新品种与创新品牌，增加高品质、好口感、销路畅的农产品生产。

    （2）鼓励多种方式的农村专业化服务，发展专业化服务经营。

    （3）以自愿、规范、效益为原则加快农村各类经济技术、经营销售合作组织建设.

    9、强化农村基础设施

    开发“五通、五化、十改、十大工程”

    （1）五化：

    管理法制化、

    环境生态化、

    居住集中化、

    产业园区化、

    村庄整洁化。

    （2）十改：

    改水（改变不良供水方式，提供饮用洁水，建立污水集中排放，卫生处理设施）

    改灶（改变农家烧柴草炉灶，普及燃气、沼气等清洁能源）

    改路（改农村道路不整、不畅）

    改村（改变村改庄破旧、缺少公共空间现象）

    改校（改造破旧学校）

    改网（完善农村电网、电信网、互联网、邮政网）

    改脏乱差（建立村专职环卫队、修缮破旧村落）

    改不良嗜好（破除“黄、赌、毒”、封建迷信）

    改治安管理不力（完善农村治安管理、安装摄像头）

    改文化生活单调（丰富农村文化生活）

    （3） “十大”工程：

    ①基础设施支农工程―“新五通”：

    在继续完成“五通”工程基础上，确立新五通工程：

    公共汽车到村（城乡、镇村之间公交化，公交汽车通达全市行政村）、

    轨道交通到市副中心、县市和重点中心镇、

    镇与行政村通排污管网、

    户户通燃气（瓶装、管道燃气）、

    家家通网络（电话、电视、互联网）。

    ②优质教育与造就人才工程：（市区优质中小学和事业单位到农村合办分部，城乡人才交流与干部对调实践）、

    ③医院与卫生站升级工程、

    ④社会保障和福利服务工程、

    ⑤优质农产品基地与市场建设工程、

    ⑥法律、技术服务网点工程、

    ⑦村镇污水集中处理工程，

    ⑧垃圾集中收运处理工程、

    ⑨扩大农村就业工程、

    ⑩平安和谐社区工程。

    10、因地制宜发展农村服务经济，开拓农村就业门路。建设集中与分散相结合的现代农业、都市农业、生态农业、观光农业园区，支持农业优   良品种试验与扩大销售，推动农副产品订单式生产，发展综合性的农家乐、假日农庄、下乡养老、市民家园、科学教育基地等形式的农村服务经济。

    11、建立激励机制，充分发挥农民主力军作用。

    （1）采取讲求实效的鼓励措施，多用物资投入鼓励农民建设家园，完善激励机制。

    （3）奖励农村生产经营成绩突出者。组织农户外出对口参观考察。扩大农村金融导向作用，以小额抵押贷款支持农民生产技术开发。

    （4）激励农民子弟奋发读书，推行“农家优才”培养计划。

    （5）因地制宜制定农村富民政策，依据市场经济规律发展农业，抓住当前优质农产品短缺、紧俏的机会，发展新技术、节能型、高效益农业。

    12、推进农村社会事业建设，切实改善民生。

    （1）重视改善农村残疾人生活与生产条件；积极推动城乡青年男女交往和联姻，使市区社会事业与农村无缝对接。

    （2）提高农村公共福利，将财政对农业生产补贴向技术、种苗、营销等方面倾斜，减少农民前期生产投入和后期销售服务的困难。

    （3）建设农村平安和谐社区。按照集中居住社区、整治改造型、生态环保型和文化古村保护型等模式规划建设农村社区。

    13、发掘历史文化资源传统，发展文化产业园区。

    （1）开发农村历史上形成的物质文化，如古代建筑、泥塑、砖雕、林雕。还有许多包括传说、节庆、民谣、风俗、民间舞龙狮与歌舞等非物质文化资源。引导其中优秀团体成长为自筹资金发展的专业或半专业文艺团体，活跃城乡之间。

    （2）选择有资源优势的农村建设文化创作园区，开办历史文化民俗博物馆，改造利用空心村的房屋，设立岭南文化历史文化工艺、旅游纪念品、艺术创作和生产基地。

    14、完善法制，实现城乡全面协调可持续发展。

    （1）建立和完善有关农村土地、房屋、附属物的租赁市场等管理法规。

    （2）建立与完善社会保障法律制度，特别是农村扶贫、助残、帮困制度。

    （3）完善农村外来人口管理制度。对他们的社会保障及其子女读书就业等问题要及早注意，有利建设城乡协调社会。

 

    广州市社会科学院联合课题组

    组  长：谈锦钊（广州市社会科学院研究员、广州市城市科学研究会副会长）

    副组长：黄洪飚（广州市农业局综合调研处 处长、硕士）

    成  员：

    刘     华（广州市农业局综合调研处 副处长）

    蔡进兵（广州市社会科学院经济研究所  博士）

    刘晓斌（广州市社会科学院助理研究员、硕士）

    姚一民（广州市社会科学院助理研究员、博士）]