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第19次课题招标书记圈题高峰论坛(二)

广州城乡区域协调发展研究
主持人:谈锦钊
 
    一   广州城乡发展的差距
    1、农业固定资产投入严重短缺
    在上世纪80年代始,城乡差距明显拉大,农业投入严重不足,农业固定资产投资额大幅度下降。2006年农业固定资产投资额只有0.7亿元,比2001年同指标分别减少0.88亿元;同期农业固定资产投资额占全社会固定资产投资额比重只有0.04%,比2001年的0.17%少。2001-2006年6年中,全市农业固定资产投资总额仅占全社会固定资产投资总额的0.12%,造成农村基础设施短缺。据调查,全市农村29.7%的村没有环卫措施,63.5%4的村没有排污处理系统,63.5%的村没有绿化林带。在“九五”、“十五”计划期间,重点投入重化工业和中心城区建设,对农村投入明显减少。2001―2006年,广州财政支农支出比重总体上趋于下降。
表1       最近五年广州财政支农支出所占比重
年   份
支农支出所占比重(%)
2001
1.86
2002
1.88
2003
2.21
2004
1.44
2005
1.35
2006
1.31
                                                                来源:据当年《广州市统计年鉴》整理
    自2000年起,广州市对农村全社会固定资产投资额大幅减少,占全社会固定资产投资的比重不断下降,由1990年的1.57%降到2006年的0.1%,金融机构农业贷款比重也由1990年的2.51%降到2005年的0.54%。 (见下表)
表2               广州市支农投资情况                                                                                                                             单位:万元  
项 目
1990
1995
2000
2002
2003
2004
2005
2006
全社会一产固定资产投资额
14268
42433
66584
24625
14657
30084
9816
9817
占全社会固定资产投资额比重(%)
1.57
0.69
0.72
0.24
0.12
0.22
0.1
0.1
农业固定资产基本建设投资额投资额
983
1936
9162
4005
5426
23114
9259
2811
占一产固定资产投资额比重(%)
6.89
4.56
13.76
16.26
37.02
76.83
94.33
28.6
金融机构农业贷款比重(%)
2.51
1.89
0.998
0.68
0.56
0.61
0.54
 
                          来源:据《广州统计年鉴》数据整理。
    2、农民收入增长减慢
    广州城乡居民的收入比由2006年的2.55∶1扩大到2007年的2.6∶1,最高收入家庭人均纯收入与最低收入家庭人均纯收入比为4.8∶1。2006年农民恩格尔系数42.6,相比2001年恩格尔系数仅降低1.17%,同期城市居民的恩格尔系数下降3%。城乡居民消费差距大于收入差距,2006年人均消费性支出,城市居民与农村居民比例为27.1:1,大于收入差距19个百分点。
                                         表3        2000-2007年 广州市城乡居民收入差别变化情况
年  份
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
城市居民年人均可支配收入(元)
13967
14694
13380
15003
16884
18287
19851
22394
农村居民年人均纯收入(元)
6096
6446
6857
6130
6625
7080
7788
8613
城乡绝对差距(元)
7871
8248
6523
8873
10259
11207
12063
13781
城乡相对差距(%)
1.77
2.28
1.95
2.45
2.55
2.58
2.55
2.6
                                         数据来源:广州市统计年鉴、广州市农业信息网
    2006年末,全市登记农村住户人口316.59万人,其中常住户人口233.57万人,占全市户籍人口73.78%。存在一系列问题,导致农民收入增长速度慢。一是农村劳动力年龄偏大, 41-50岁占26.5%,50岁以上占37.6%,两者共64.1%。;二是文化水平偏低,初中文化程度占58.2%;三是从业人员集中第一、二产业,技术构成水平低,第一产业占31.1%,二产占43.8%,三产占5.1%。
表4             主要年份广州市农业(第一产业)从业人员及构成比例
年份
一产从业人数(人)
一产从业人员比重
年份
一产从业人数(人)
一产从业人员比重
1978
1165987
43.69
2001
969793
19.28
1980
1106432
40.23
2002
949624
18.73
1985
979869
31.26
2003
968819
18.40
1990
963548
28.24
2004
901318
16.67
1995
924969
22.68
2005
869141
15.13
2000
956596
19.27
2006
844529
13.87
资料来源:广州市统计年鉴
    3、农业经济薄弱,地位不牢固
    广州农业份额在全市经济总量中呈下降趋势。2001-2006年,全市地区生产总值年均增长速度为13.99%,但农业仅为4.41%。全市共有农业技术人员 1.1万人,占农业从业人员1.59%。分布在农业经营单位中占38.18%,按职称分,高、中、初级农业技术人员分别为6.36%、17.27%和76.36%。农业比重增加值在广州市GDP中所占比重逐年下降,1990年后的8.05%降至2006年2.39%;从1990年至2006年,每一年的农业增加值增长速度都显著低于第二、三产业。            
    4、乡镇企业数目剧减,集体经济地位下降
    2006年与2001 相比,广州乡镇企业个数减少30.46%,从业人员数减少9.26%,营业收入减少5.86%,企业利润减少29.6%(2006年与2002年比),实交国家税金反而增加9.18%。全市1164个村,2006年末村集体资产负债率为26.9%,当年负债112526万元,占当年村集体收入的35%,三分之一的收入要用来偿还债务。
    5、社会文化教育水平差距大,设施利用率不高
    6、城乡人口分布失衡。广州全市平均人口密度1023人/平方公里,人口过度集中在城区,按户籍人口计算,2006年城市十区51.7%的土地面积居住了82.2%的人口,密度高达1627人/平方公里,其中越秀区以0.45%土地面积容纳15.14%的人口,每平方公里容纳3.4万人。从化、增城两个县级市拥有48.3%土地面积,居住了17.8%的人口,人口密度仅377人/平方公里。
    二、广州城乡发展不平衡的制度分析
    1、农村土地制度存在问题,农民留用土地“落不了地”。
    2、征地制度存在先天缺陷。
    3、土地流转太慢。
    4、金融制度形成从农村抽血的机制。
    5、户籍制度不利城市化。
    6、农村住房建设管理失效
    7、工业转移中污染转移形成对农村的致命伤害
    8、农民利益代表缺失。
    9、长期偏向城市、工业的生产要素分配制度等。
    三、抓住重点,促进城乡协调发展
    1、建立激励机制,增加农民收入
    (1)将农民收入提高到与城市居民相当水平。
    (2)以增加财产性收入作为农民增收的重点。
    (3)鼓励农民建设服务性物业,建设乡村度假、养老院。
    (4)瞄准城乡协调发展突破口,实现跨越式发展。
    2、大力发展农村服务业
    (1)实现从第一产业进入第三产业的跨越式发展。温家宝总理指出:“要积极发展农村服务业。加快构建和完善包括生产销售、科技、信息、金融和生活服务的农村社会化服务体系。”发展农村金融业,是解决农民发展经济的“瓶颈”。
    (2)发展适合现代化需要的农村房地产业。
    (3)建立支持农村服务业发展的税收政策。
    (4)增加农民之间的相互交流。
    3、降低农村以及农民负担
    (1)增加财政对农村基础设施投入。
    (2)降低高速公路等基础设施向消费者的收费水平。
    (3)减少农村规划费用。在统一的城乡规划中确定村发展定位和空间规划。
    (4)广泛调动城市专业人才下乡。
    4、重视农村文化建设与历史文化发掘利用
    (1)农村历史文化资源发掘与利用。提升农村历史文化中促进团结、鼓励进步的文化传统。
    (2)重视宗族文化对建设村治新秩序的作用。
    四、 思路与对策建议
    (一)总体目标
    破除造成城乡分隔的二元化制度和思想障碍,抓住“生态优先  民生为重” 两个原则,促进产业和人口双转变,推动“四集”:农村土地集中经营,产业集群发展,乡镇集聚建设,社会集约管理,着力发展农村社会事业建设。努力使农村居民生有善养、学有优教、劳有应得、疾有良医、老有保障、住有安居、行有公交、游有益友。重点改善农村基础设施建设,增强适宜创业、适宜居住的条件,促进城市产业与人口向农村合理、有序转移。
    (二)主要思路
    思路一:变革农村管理制度,优化与扩大土地经营。开拓农业合作地域,实施农业异地开发,通过合作、租赁、连锁经营等,将本地农业技术和优良品种向市外扩散,增加农产品产出,打出品牌,提高市场占有率。
    思路二:以现代化大都市的战略目标统领城乡协调发展。城市管理全方位向农村辐射,促进城乡区域分工。加快中心镇吸引市区人口和农民入住的吸引力。
    思路三:以现代管理思维和工具支持农村科学发展。以城乡统筹发展引领空间布局调整规划,以科学发展观引导农村保护和建设生态环境,建立农村循环经济。
    思路四:建立健全的财务监管、公共服务制度,发展壮大集体经济。重新认识和发展壮大农村集体经济问题。
    思路五:以现代服务业主突破口,建设和谐、协调的新农村。将农业与服务业结合起来,搞活农村经济、提高农产品的附加价值。加强城乡流动,以城带乡、以工促农、以服务业富民。
    思路六:开拓增加农民收入途径,树立合理消费的新观念。培育农民良好的消费习惯。增加文化、信息等消费,改变农村迷信、落后的陈规陋习。
    (三)基本原则
    1.以人为本,重农强农原则。
    2.坚持制度改革原则。
    3.城乡区域统筹原则。
    4.生态优先原则。
    5.讲求最佳效益的投入产出原则。
    6.全面发展和谐社会原则。
    (四)对策措施
    1、以城带乡、以工促农、以商活农,全民支农,管理部门职能向农村延伸。
    (1)组建强有力的全市农村建设领导机构。外地已有成功经验。
    (2)组建多个支农志愿队伍。组织农业技师、企业管理、规划、设计等专业队伍,巡回医疗、农业技术服务的技术推广队伍、还有律师、经纪、文博、会计等人才与机构支援乡镇。
    (3)选定在有条件较好的村镇设立支农常驻机构。由市区的科研、教育、文化、体育、医疗卫生、信息等专业部门在农村建立分院、分所等分支机构。
    2、发展“大农业”,加速农村经济结构转变。
    (1)农村经济向二、三、一产业结构发展,加速农村空间结构优化和集约化发展。
    (2)政策上向都市农业、生态农业建设倾斜。对承担供给市区洁净水源和绿化资源的农村地区给予财政补贴,如给从化以财政补贴。严惩增加江河污水的地方企业。
    (3)增加农村创业贷款投入,实施鼓励农村企业减免税收政策。
    3、确立农村发展方向,科学编制农村发展规划。
    (1)先确定经济社会规划,再拟定或修编空间规划,设立相应的监督、评介、支援机制。划定农田保护与禁止建设用地的边界。
    (2)完善“中心城区―副城区―中心镇、小城镇”的城镇体系和“城区―中心镇―一般镇―中心村―一般乡村”的空间布局,利用农田、水面、森林间隔城市组团。
    (3)加速农村标准化建设。重视农村建设领域标准化工作。大力推动农村住房、乡村规划、污染排放处理等标准化工作,节约成本,提高质量,缩短工期。
    4、继续发展都市农业,提高主要农产品保障能力。
    (1)改革阻碍农业发展的规章制度。将支农力度重点投向发展都市农业,增加农产品供给,保障城市需要,以发展生产提高农民收入。
    (2)将都市农业建设成为都市有机组成部分。都市农业具有多种功能:为市民提供新鲜农副产品、提供优质生活环境、提供休养生息、娱乐活动场所,并具有日益重要的环保功能、娱乐功能、防灾功能、景观功能等。
    (3)保障财政、技术等投入。建立健全公共财政支农体制,加大财政支农力度,按财权、事权相统一原则,放权让利,分级负责,推进区(县市)、镇财政管理体制改革。
    5、加大农村土地制度改革步伐,鼓励土地市场化经营。
    (1)鼓励土地优化利用。鼓励农田承包经营权流转,加快土地流转和集中。支持有能力的农户扩大生产,土地向农业经营大户集中。通过占补平衡,调整土地利用规划。
    (2)落实农村土地政策。完善对农地征收补偿办法,提高本市农业的市场份额,增加出口比重。农村留用地要有集中发展。
    (3)放宽农村土地房屋利用限制,搞活农村房地产租赁市场。准许城市居民租用农村房地产,而不能任其自由买卖。
    (4)向外地发展广州特色农业。将促进菜蓝子、生猪种养等资金,用来扶持本市农业企业与外地合作,发展与市外农村合作的农业基地,带动外地经济发展。
    6、发展农村房地产业,提高土地利用率和就业率。
    (1)建设园区集中发展工商业,必须“一盘棋”规划和统一标准建设。引导大中型工业企业建立扶持农村发展的工业配套生产点,布局连锁方式的配件、装配生产厂。
    (2)利用农村留用土地为大工业发展配套,建设供工人和白领居住的公寓和商品市场,提供物业管理、商业旅游服务、物流与信息等就业岗位。
    (3)推广安全、防震、节能节地、生态环保的现代农民公寓式建筑。开展农村公寓设计比赛,无偿向农村供给多层或小高层农民住宅设计。引导农民不建、少建别墅式建筑。
    (4)严格控制房地产价格。防止和打击炒买炒卖,囤积居奇,干扰市场正常发展行为。
    7、提高农民组织化程度,推进农村合作。
    (1)支持农业龙头企业扩大经营,带动周边村民加入合作经营。以自愿、规范、效益为原则,加快农村各类经济技术、经营销售合作组织建设。
    (2)规范化投资管理,争取“公司市场策划+政府技术资金支持+农村分散种养+农户初加工+工厂精加工+专业网络营销+利润合理分成=农民致富+公司发展+农村兴旺”三赢局面。
    8、建设学习型农村,扩大城乡区域合作。
    (1)引进新品种与创新品牌,增加高品质、好口感、销路畅的农产品生产。
    (2)鼓励多种方式的农村专业化服务,发展专业化服务经营。
    (3)以自愿、规范、效益为原则加快农村各类经济技术、经营销售合作组织建设.
    9、强化农村基础设施
    开发“五通、五化、十改、十大工程”
    (1)五化:
    管理法制化、
    环境生态化、
    居住集中化、
    产业园区化、
    村庄整洁化。
    (2)十改:
    改水(改变不良供水方式,提供饮用洁水,建立污水集中排放,卫生处理设施)
    改灶(改变农家烧柴草炉灶,普及燃气、沼气等清洁能源)
    改路(改农村道路不整、不畅)
    改村(改变村改庄破旧、缺少公共空间现象)
    改校(改造破旧学校)
    改网(完善农村电网、电信网、互联网、邮政网)
    改脏乱差(建立村专职环卫队、修缮破旧村落)
    改不良嗜好(破除“黄、赌、毒”、封建迷信)
    改治安管理不力(完善农村治安管理、安装摄像头)
    改文化生活单调(丰富农村文化生活)
    (3) “十大”工程:
    ①基础设施支农工程―“新五通”:
    在继续完成“五通”工程基础上,确立新五通工程:
    公共汽车到村(城乡、镇村之间公交化,公交汽车通达全市行政村)、
    轨道交通到市副中心、县市和重点中心镇、
    镇与行政村通排污管网、
    户户通燃气(瓶装、管道燃气)、
    家家通网络(电话、电视、互联网)。
    ②优质教育与造就人才工程:(市区优质中小学和事业单位到农村合办分部,城乡人才交流与干部对调实践)、
    ③医院与卫生站升级工程、
    ④社会保障和福利服务工程、
    ⑤优质农产品基地与市场建设工程、
    ⑥法律、技术服务网点工程、
    ⑦村镇污水集中处理工程,
    ⑧垃圾集中收运处理工程、
    ⑨扩大农村就业工程、
    ⑩平安和谐社区工程。
    10、因地制宜发展农村服务经济,开拓农村就业门路。建设集中与分散相结合的现代农业、都市农业、生态农业、观光农业园区,支持农业优   良品种试验与扩大销售,推动农副产品订单式生产,发展综合性的农家乐、假日农庄、下乡养老、市民家园、科学教育基地等形式的农村服务经济。
    11、建立激励机制,充分发挥农民主力军作用。
    (1)采取讲求实效的鼓励措施,多用物资投入鼓励农民建设家园,完善激励机制。
    (3)奖励农村生产经营成绩突出者。组织农户外出对口参观考察。扩大农村金融导向作用,以小额抵押贷款支持农民生产技术开发。
    (4)激励农民子弟奋发读书,推行“农家优才”培养计划。
    (5)因地制宜制定农村富民政策,依据市场经济规律发展农业,抓住当前优质农产品短缺、紧俏的机会,发展新技术、节能型、高效益农业。
    12、推进农村社会事业建设,切实改善民生。
    (1)重视改善农村残疾人生活与生产条件;积极推动城乡青年男女交往和联姻,使市区社会事业与农村无缝对接。
    (2)提高农村公共福利,将财政对农业生产补贴向技术、种苗、营销等方面倾斜,减少农民前期生产投入和后期销售服务的困难。
    (3)建设农村平安和谐社区。按照集中居住社区、整治改造型、生态环保型和文化古村保护型等模式规划建设农村社区。
    13、发掘历史文化资源传统,发展文化产业园区。
    (1)开发农村历史上形成的物质文化,如古代建筑、泥塑、砖雕、林雕。还有许多包括传说、节庆、民谣、风俗、民间舞龙狮与歌舞等非物质文化资源。引导其中优秀团体成长为自筹资金发展的专业或半专业文艺团体,活跃城乡之间。
    (2)选择有资源优势的农村建设文化创作园区,开办历史文化民俗博物馆,改造利用空心村的房屋,设立岭南文化历史文化工艺、旅游纪念品、艺术创作和生产基地。
    14、完善法制,实现城乡全面协调可持续发展。
    (1)建立和完善有关农村土地、房屋、附属物的租赁市场等管理法规。
    (2)建立与完善社会保障法律制度,特别是农村扶贫、助残、帮困制度。
    (3)完善农村外来人口管理制度。对他们的社会保障及其子女读书就业等问题要及早注意,有利建设城乡协调社会。
 
    广州市社会科学院联合课题组
    组  长:谈锦钊(广州市社会科学院研究员、广州市城市科学研究会副会长)
    副组长:黄洪飚(广州市农业局综合调研处 处长、硕士)
    成  员:
    刘     华(广州市农业局综合调研处 副处长)
    蔡进兵(广州市社会科学院经济研究所  博士)
    刘晓斌(广州市社会科学院助理研究员、硕士)
    姚一民(广州市社会科学院助理研究员、博士)]