主持人：王永平，

    推进广州城乡区域协调发展是当好实践科学发展观排头兵的应有之义，是建设我省“首善之区”的战略举措，也是有效解决“三农”问题的根本途径。近年来广州以加快中心镇建设为突破口谋求“三农”问题解决取得了一系列显著成绩，有些工作走在了全省乃至全国前列，为推动城乡一体化发展打下了坚固基础。但也要清醒地认识到，广州在这方面的工作与城乡一体化发展还有较大差距，突出的是：农民与城市居民收入差距依然较大，且有继续拉大趋势；农村面貌与城市面貌的差距也在拉大，有些区域农村不象农村，城市不象城市；农村生产要素流失较为严重，农业发展后劲不足，农民增收难度越来越大，农村结构调整任务越来越重；城市建设对农村建设压力越来越大，目前广州建设用地已占全市土地的23%（发达国家，如英国这一指标低于15%），正在接近25%的国际“警戒线”。高度重视和解决这些问题，不能单纯从农村视角解决“三农”问题，必须要走城乡区域协调发展之路。

    本课题组选择萝岗区、花都区和增城市及其相关村镇进行了集中调研，通过对调研材料进行认真分析，围绕我市城乡区域协调发展初步形成了如下思路：以科学发展观为指导，坚持规划先行、分步实施原则，发挥中心城区的辐射带动作用，以城乡区域协调发展为主线，以以工促农、以城带乡的长效体制机制创新为动力，打破城乡二元体制结构，加快推动城市基础设施向农村衍生、城市公共服务向农村辐射和城市现代文明向农村辐射，扎实推进统筹城乡经济、社会、文化、生态等各个方面建设，力争在全省率先走出一条城乡经济社会一体化发展的新路子，尽早实现建设全省“首善之区”的发展目标。通过全市城乡区域协调发展，经过5年时间到2012年，全市城乡居民收入比从目前的2.6：1降到1.8：1，城镇化率从目前的79%提高到85%以上，城乡居民社会养老保险率达到90%以上，公共服务基本实现均等化，城乡差距明显缩小，生态环境质量明显得到改善。围绕上述思路和目标，本课题研究报告立足广州中心城市的现实发展趋势，从城乡规划、主体功能区、土地利用、财政体系、基础设施、社会事业、社会管理和行政管理以及户籍改革等八个方面（外加三个调研附件），为市委市政府围绕我市城乡区域协调发展问题提供相应的决策参考。

    （一）实施城乡一体的空间“优化与提升”战略，完善广州市域城镇村体系规划。着眼于推进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化，将广大农村地区看作城市不可缺少的功能区，对农村地区承载的生态维护、都市农业、大型基础设施布局等特殊功能进行具体空间规划，实现工业向园区集中、农民向城镇集中和农田向规模化经营集中的“三集中”。紧紧围绕建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”新目标，进一步完善城乡一体化市域城镇村体系规划：发挥中心城市的辐射带动作用，努力建设现代化的城乡居民点体系；以农村村庄改造为重点，不断改善和提高农村居住环境和质量；以构建城乡一体化的基础设施网络建设为重点，形成城市、镇、中心村等不同层次较为完善的基础设施网络，不断缩小城乡基础设施配套差距。

    把从化和增城纳入到广州城市总体中统筹规划，突出广州未来发展空间和宝贵生态屏障的意义，体现“总体”要求和长远眼光。根据城镇体系现状发展条件和特点，实施加快发展中心城市，培育中小城市，扶持中心城镇，整合中心村和农村居民点战略，形成以大城市为中心，次中心城市为骨干，中心城镇与中心村相结合的四级空间规模结构。按照这种四级空间规模结构，根据市域城镇发展和开发建设条件，突出全市域划的都会区、南沙片区、花都片区、从化片区和增城片区，建立由都会区、片区中心、中心镇、一般镇构成的市域城镇体系，形成以都会区为中心，以高、快速路网与轨道交通体系为依托，各级城镇辐射范围合理、空间分布均衡的大中小城镇相结合的多层次、星座式市域城乡布局结构。在城乡区域规划中，为了突出“三集中”，选择若干个中心镇作为重点培育为小城市，高起点规划建设农村新镇。

    （二）突出市域内主体功能区特色，推进宜居城市的生态环境和人文环境建设。广州市以及各区、县级市应结合地域特点，对所辖行政空间区域作进一步的具体功能分区和定位，明确划分各类具体的特色功能区，诸如城镇区、耕地保护区、生态保护区、旅游休闲区、产业园区等，实施主体功能区规划与建设，推动良好生态环境和人文环境相结合的宜居城市建设。

    建设“现代生态市区”，注重加强大气、水、土壤等重点环境整治，推进珠江流域联防共治，与珠三角城市联合治理灰霾天气，努力建设“花园城市”。走产业生态化之路，建立生态工业园，积极发展绿色节能工业，大力发展现代农业、现代服务业和环保产业。

    加强历史旧城区传统城市风貌格局、西关大屋、沙面及特色骑楼街保护，划定历史文化保护区、历史风貌保护区及缓冲区，针对不同情况分别提出保护对策。严格按照文物保护法保护区内的文物建筑，重点保护、修缮优秀建筑及遗产类建筑，严格控制区内历史建筑拆除，采取修旧如旧原则对历史建筑进行局部改造，维持区内历史街道格局和尺度，严格控制区内大规模改造。以资源承载力和环境容量为基础，合理调整城市产业结构和布局，严格控制城市人口，使城市更加适宜居住和创业发展。繁荣发展岭南文化，增强广州文化软实力。整合中心村及农村居民点，提升农村生活环境，实现农村居住区域的布局优化、道路硬化、环境绿化、路灯亮化、卫生洁化和河道净化的“四化”。

    （三）开展“农村集体土地流转试点”工作，走广州特色的土地集约利用之路。开展“城乡一体化综合改革试点”，重点围绕农村集体土地流转开展先行先试工作：一是在有条件的区或县级市（如增城市）建立“城乡一体化综合改革示范区”，向省或市里提出申请，获得与土地集约利用相关的宏观政策支持；二是选择增城、从化、花都、番禺、白云等区（县级市）的多样化典型镇村（如中心镇、中心村）作为“综合改革配套示范镇村”，将农村人口集中起来居住，然后引入企业化、市场化运作方式对土地进行农业或非农业开发的集约利用。健全农民征地补偿机制，探索“公司＋农户＋村（社）＋政府”的农村土地流转模式：采取“财政绿箱补贴”政策，支持村委以发放补贴方式，并发挥协调作用促使农民将承包土地以出租、入股、转包等形式给农业企业或公司，然后投资现代都市农业和生态旅游项目，共同推进农业现代化发展，走广州特色的土地集约利用之路。

    在“农村集体土地流转试点”工作基础上，坚持把稳定和强化耕地的使用权属问题作为农村集体土地利用的政策核心，从严保护耕地，保证农村集体土地流转有法可依，保障农民在土地使用权流转过程中的合法权益。坚持“三集中”的城乡一体化方向，强化土地用途管理制度，以投资强度、建设容积率、施工期限等控制指标为标准，严格执行各类产业、工程项目建设用地定额指标，建立项目准入制度，切实提高土地利用的集约程度。积极盘活城市及其周边、乡镇周边和农村的闲置存量土地，以存量闲置土地的重新开发利用，作为土地集约利用的突破口；改造破旧老城区和“城中村”，注重保护历史文化传统，使城市化更加美化。项目向开发区、园区等集中，农民向城镇集中，实现耕地连片集中，促进土地资源经济供给和可持续利用。迁村并点，把规模较小的自然村并入中心村镇或建立集中居住村，对所得土地进行置换平衡，转化为绿地、耕地或居住用地，使其充分发挥作用。以商品房开发取代原有私宅或以搬迁到居住集中点置换宅基地，对规模较大的中心城镇要对村镇居民用地进行调整，优化城镇村居住用地结构。

    （四）完善财政转移支付制度和建立财政支农支出增长机制，保障财力分配向乡镇财政和生态补偿倾斜。按照城镇化进程要求和与农村居民日常生活密切关系程度，将城乡一体化公共产品和公共服务分为三类：第一类是联系城乡之间的主干公路交通网络、通讯网络建设，以及跨经济协作区的江河湖治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网建设、农业基础科学研究等；第二类是人口集中且符合发展规划的城镇道路和供水设备，以及农村水泥路、供水设备、公厕及垃圾池、卫生服务站、公办学校等；第三类是与村民直接相关的排雨管道、排污管道、路灯照明、文化卫生体育设施、有线网络电视等。按照以上分类，第一类由市财政全额提供，第二类在市财政支持下主要由区（县级市）财政提供，第三类则主要由区（县级市）和乡镇财政共同提供。统一区（县级市）、乡镇、村三级财权与事权，以乡镇为节点明确划定各级财政支出范围，保障财力分配向乡镇财政倾斜。

    将农村公共产品供给纳入全市国民经济社会发展规划和财政预算体系，建立市、区（县市）和乡镇财政（其比例以3：5：2为优）三个层次的农村公共物品供给模式，为缓解区（县市）、乡镇政府和农户的支付压力，从财政之外的市场、第三部门等方面，拓宽公共物品建设的投融资渠道。把现行转移支付“基数法”改为“因素法”，采用以客观因素为标准进行计算，精确估计各级财政能力以决定各区（县市）应得的财政转移份额，将公共投入向镇村延伸，加大以工代赈力度并使其尽可能落实到乡镇。财政转移支付体系根据转移支付功能目标确定，主要设置一般转移支付、政策转移支付、专项转移以及特殊转移支付四类。加大对乡镇财政的转移支付力度，以保障基层政府正常运行，从根本上解决农村开支严重不足问题。

    建立财政支农之处比重随财政收入增长而增长的良好机制，确保各级财政支农资金增量较大幅度高于上年，预算内资金用于农村建设的比重大幅度高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金较大幅度高于上年，使公共产品和公共服务覆盖到农村。调整优化财政支出结构，重点调整增量，增加用于农业农村的财政支出比重，集中财力有限安排农民最急需、收益面广、公共性强的农村道路、水利、教育、卫生、文化等农村公共产品和服务，提高社会保障支出占财政总支出的比重，在促进就业和完善社会保障制度等方面实行财税、信贷等优惠政策，大幅度增加财政对农村劳动力职业技能培训经费，使财政体制在城乡区域协调发展发挥提供基础性公共服务作用。

    扩大“环境财政”资金来源，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，实行税收各级留成部分按比例返还政策，尝试发行生态补偿基金彩票。资金安排使用着重向欠发达镇村、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。基于主体功能区规划，采取横向转移支付方法，由财政较富裕的中心城区和副中心城区直接向财政较贫困的区（县级市）和乡镇转移支付补助金。为加大江河流域上游的相关镇村农民对水土保持工作的积极性，采取水土保持补偿机制；积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化补偿模式，完善水资源合理配置和有偿使用制度；逐步增加生态环境保护各类专项资金额度，提高主要生态公益林的补助标准。

    （五）实施城乡一体化“打包”工程，大力推进城市基础设施建设向农村延伸。在当前基层财政财力有限的情况下，为了避免条块分割产生的投资低效率或重复建设，将分割在发改委、财政局、扶贫口、农业局等部门的支农资金统一归口到财政预算部门管理，减少中间环节，提高资金使用效率。在各级政府和部门配合下，制定好支农资金的整体规划，制定村庄建设和人居环境治理的指导性目录。凡符合目录的项目，以全额拨款和补贴或补助两种方式，整合多部门和渠道，根据“大分散、小集中”原则，实施四项城乡基础设施投资“打包”工程：农业基础建设“打包”工程（农田水利、自然灾害、气象预报等）、公共设施“打包”工程（道路交通网、通讯网、有线电视、互联网络、公立学校、公共卫生站等）、农村社会化服务体系建设“打包”工程（农业科研与技术推广站、经济合作组织、就业服务点、市场和商业服务设施等）以及农村社会事业发展“打包”工程（福利院建设、垃圾处理和环境卫生设施、文体活动场地等）。

    （六）加快城乡社会事业发展和完善社会保障体系，逐步基本实现城乡公共服务均等化。继续加大广州市本级财政对北部山区（六镇）教育工作投入，在增城、从化实行“十二年义务教育”试点，彻底扭转广州城乡之间、南北之间教育基础条件的不均衡态势。通过加快推进广州产业集聚区建设和中心镇中心村建设，促进农村富余劳动力向城镇的二、三产业转移就业，大力开展农村劳动力转移就业（免费）培训，继续做好对北部6个山区镇的富余劳动力的帮扶培训工作，全程安置“农转居”人员和失地农民。力争在在2009年使广州市7个实行“新农合”医疗的区（县级市）的筹资水平达到每个参合农民平均为160元，2010年达到210元，基本上达到珠江三角洲和长江三角洲副省级城市的现有水平。建立镇医院―村卫生站一体化管理机制，镇医院负责村卫生站业务管理、技术指导和业务培训，统一和规范村卫生站管理制度和村级公共卫生服务项目等。

建立覆盖广州城乡的以低保、养老保险、医疗保险等为主的社会保障体系，逐步实现城乡社会保障体系的全覆盖和统一。广州目前农村人均低保标准为202元（比江苏昆山市的350元低148元），在发达地区属于中等水平。继续实施广州市级财政对从化、增城市社保的补助政策，继续提高农村五保对象的供养标准，在各区（县级市）当地村民低保标准基础上至少上浮30%以上。加快推进社会保险全市统筹步伐，尽快将四个独立统筹区（番禺、花都、增城、从化）纳入全市统筹，更好地促进广州城乡社会保障事业的协调发展。尽快制订《广州市农村社会养老保险条例》，以使农村居民基本养老保险制度获得法律保障。逐步将从2008年6月起开始的在越秀、荔湾、海珠、白云、天河、黄埔、萝岗、南沙行政辖区内设施的未成年人、非从业居民、老年居民以及拥有广州正式学籍的非上述户籍的在校学生可办理广州市城镇居民基本医疗保险的政策，扩大到四个独立统筹区（番禺、花都、增城、从化），最终实现全民医保。争取在2012年全面实行农村居民基本医疗保险制度，以取代现行的新型农村合作医疗制度，形成城乡居民一体的“大医保”体系。在保障广州城镇失业人员再就业工作的前提下，将失业保险金的使用范围扩大到农村居民的就业培训工作。与此同时，把花都、番禺、从化、增城的失业保险金的发放及标准的制定逐步纳入广州市的统一范围内。建立和完善覆盖广州城乡困难家庭及贫困人员的医疗救助制度，救助范围从低保、五保、优抚对象扩大到因大病导致生活、生产困难的其他困难群众，最高救助额争取在6万元以上。

    （七）破除城乡二元分治体制，建立以工促农、以城带乡的社会与行政管理体制架构。突破制约城乡统筹发展的城乡分治体制，将广大农民纳入城市政府公共服务范围，加快建立城乡统一的公共服务供给和社会事业发展体制，使市政府新增的教育、卫生、文化等事业经费向农村倾斜，基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让的收益主要用于农村基础设施建设。以区（县级市）、镇政府对农村的公共服务为重点，加快建立农村义务教育、公共卫生体制。创新统筹城乡社会事业发展体制，推动基本公益服务体系建设，建立城乡基本公共服务的运行保障机制。制定城乡一体的社会保障福利政策，如生育、住房、就业、医疗保险、退休养老等。

    把增城和从化两个县级市改为区或作为区来对待，按照职能对政府横向部门进行撤并或整合，形成适合城乡区域协调发展的行政管理体制。进一步明确市、区（县级市）、镇三级政府职能定位，坚持把城乡统筹职能融入政府各个部门的常规性职能中，着力扭转以往政府职能配置“重城市轻农村”倾向，改变以行业、产业管理为基础的职能配置模式，把农村和城市作为有机整体统筹考虑职能配置，包括城乡规划、建设、交通、能源、就业、社保、公共卫生等各个方面，确保统筹城乡发展落实到位。探索完善条块结合，以块为主的管理体制，理顺综合管理部门与行业主管部门之间的关系。特别是在资金和项目管理上，要改变部门各自以条条形式分散划拨资金和进行项目管理模式，将资金划拨和项目招标统一起来，使各条线上划拨给同一个项目的资金进行“打包”集中使用。适度下放权力给区（县级市）政府，调动区（县级市）统筹本地区发展的积极性，把政府职能延伸到农村；理顺中央和广州市级部门垂直管理部门与区（县级市）级政府之间的关系，解决职能交叉机构重叠问题，增强垂直部门与区（县级市）政府工作的协调性。

    （八）开展“一元化户口登记试点”工作，逐步推进城乡户籍一体化改革。适当选择城中村、乡镇或区进行“一元化户口登记试点”工作：凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权，就可以申报为城镇居民户口，在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面都将与城镇居民享有同等待遇。在这种试点工作基础上，适应中心镇部署和产业集聚要求逐步放宽农业人口进入中心镇限制，配合农业产业转移大力推动农业户口转变为镇居民户口，加快城中村改造使城中村农民户口尽快向城市居民户口转变。在城乡户籍一体化改革过程中，要注重逐步剥离附着在农村户口上的各种经济功能，尽可能统一城乡居民的各种医疗、教育、社保、低保待遇。适度控制广州市城市户口规模，入户广州市的城市户口应向高科技人才和投资高科技企业的人员倾斜，向从事广州市发展重点产业的人员以及高级管理人员倾斜。

 

   中共广州市委党校课题：王永平、陈治桃、李三虎、黄凯旋、冯仿娅、黄克亮、霍秀媚、温朝霞、彭前卫、曾敏灵等