羊城学堂第512期：有序推进城市更新改造，建设美丽广州 |“新时代 新作为”系列第四讲
我国家的城市更新研究最早应该是1979年，吴良镛教授从如何处理好城市更新中继承与改造的问题出发，提出了“有机更新”的理论构想。所谓“有机”就是说城市更新工作不是全部拆倒重建，不是全部砸掉旧的东西，而是按照城市的基理、市场的规律，对城市进行有限度的、有条件的修复。
广州改革开放40年，城市化、工业化快速发展，GDP增长了50倍，2009年达到9112.76亿元，发展伴随着城市规模的扩大，在市区内留下了大量三旧地区，即旧厂、旧城和旧村（“城中村”）。
这些地区人居环境差、产业经济落后，与城市发展格格不入，在治安、消防等方面存在很多的隐患。比如城中村的 “握手楼”，如果发生火灾连消防车也进不去，亟需改造。
通过改造可以解决的问题：
1、完善老城区供电、供水、排污等市政设施，解决“水浸街”、“三线”违搭乱建等问题；
2、完善老城区步行观光商业系统；
3、完善老城区功能分区定位，发展服务业；
4、完善老城区道路交通系统，解决“断头路”、“瓶颈路”的问题。
二、广州城市更新实践探索
（一）广州城市更新的演变历程可归纳为以下三个阶段：
1.初步探索阶段（2009年之前）。城市更新主要是危破房改造、旧城改造等以个案方式缓慢推进（2009年56号文出台之前）。
特点：没有形成系统性政策，严格限制市场等多元主体进入，选择单个项目，主要采取政府资金投入，改善城市环境面貌。
2.“三旧”改造阶段（2009年—2014年）。以全省实施“三旧”改造为契机，出台56号文和20号文，创立“三旧”改造政策体系，稳步推进旧村庄、旧厂房、旧城镇改造。
特点：在政府主导下，允许符合条件的项目自行改造，合理分配土地增值收益，主要全面拆建模式为主，单个项目推进，侧重硬件设施改造。
3.“城市系统和谐更新”（2015年—至今）。成立城市更新局，出台城市更新“1+3”政策和6号文，常态化有序推进更新改造，形成具有广州特色的“城市系统和谐更新”。
特点：以政府主导、市场运作、利益共享为原则，强调产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善，创新性提出“微改造”更新方式，注重城市更新项目的长期效益和可持续发展，确保产业和城市更新项目的有机融合，完善各利益主体土地增值收益共享机制。
（二）广州市城市更新局成立
2015年2月28日， 广州市城市更新局正式挂牌成立，为全国内地首个市级城市更新机构。城市更新改造主管部门从临时机构成为政府的法定组成部门，城市更新改造工作从临时工作成为常态工作。
将广州市“三旧”改造工作办公室的职责、市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责整合划入广州市城市更新局。开创了国家重要中心城市以更新改造推进城市可持续发展的新路径，探索建立城市低效存量建设用地盘活利用的新机制。
1、城市更新工作纲要
广州市委十届九次全会通过了《中共广州市委、广州市人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》（穗字［2016］9号）。
推进城市有序更新。优化城市空间，改善人居环境、传承历史文化、发展社会经济，持续系统地推进差异化的城市更新。改善社区人居环境，推动老旧社区更新，建设好社区公园，补配套短板、塑街区活力，促进老城区控量提质，构建15分钟社区步行生活圈。推进低效存量建设用地再开发，开展成片连片旧厂房改造、村级工业园整合提升、旧楼宇更新，推动土地战略整备，促进城市重点功能区建设。实施差异化旧村更新，城中村改造和城乡结合部整治，重点功能区旧村以全面改造为主；非重点功能区旧村以微改造为主；城郊与生态保护区旧村以打造特色小镇为主；历史文化名镇名村注重保护与活化利用。
推进事权下放，实行微改造、旧楼宇更新备案制。简化审批程序，创新老旧社区、旧楼宇更新规划、建设、消防政策和技术标准。搭建国有企业为主体的城市更新实施平台，通过补偿奖励，鼓励土地权属人将土地纳入政府更新或自行改造发展总部、科技、电子商务等产业。支持符合条件的旧楼宇改变功能，发展楼宇经济和政策鼓励的公共设施。完善城市更新基础数据常态化调查机制,建设城市更新数据中心。设立城市更新基金，引入社会力量参与土地整备。
2、广州城市更新改造的对象：
（1）存量低效用地的改造，“三旧”用地。
（2）楼宇修复。50年以上楼龄，对公众安全构成威胁。
（3）老旧社区。环境、公配（学校、医院、养老）。
（4）文物修缮保护。
（三）城市更新的工作主要成效
1、改善人居环境，保障城市居住安全。投入财政资金7.9亿元，推进274个老旧小区微改造，已整治“三线”121千米，维修消防设施933项，维修排水管道更换11千米，规范垃圾清运点设置50个，拆除违章建筑（防盗网）9151平方米，新增绿化16558平方米，修缮历史建筑901平方米。
2、完善配套设施，提升生活品质。配建公共服务设施（场所）438个，建筑面积207万平方米。学校（含幼儿园）134所，养老机构设施166个，菜市场46个。
3、促进产业转型升级，拉动经济发展。建成科技孵化器5个，通过对46个旧园区旧厂房旧楼宇改造，引进百度、腾讯微信总部、唯品会、今日头条(华南区总部)等知名企业，引入上市公司62家，年产值1330亿元，年税收160亿元，提供就业岗位12万个。
4、保护历史文化遗产，传承岭南历史文脉。保护修缮文物古迹、工业遗产、历史建筑121宗、总建筑面积17.23万平方米，资金约6亿。
5、盘活低效存量用地，提升节约集约用地水平。已批项目可储备用地13.7平方公里，平均节地率48%。
三、广州城市更新未来展望
（一）城市更新的作用进一步凸显
政策层面。国家严格划定大城市建设用地增长边界。十八届三中全会后，国家严控500万以上人口特大城市中心城区新增建设用地；2015年中央城市工作会议明确要严控增量、盘活存量，尊重城市发展规律，开展城市更新和城市修补；广东省在全面推进土地节约集约利用的指导意见中提出，原则上广州每年使用建设用地总量中存量用地的比例不得低于60%
操作层面。国土资源部对征地明确了“占补平衡、占优补优、占水田补水田”的刚性要求。各类城市建设涉及占用耕地的，必须落实先补后占和直接补充优质耕地或水田要求，强化耕地占补平衡制度约束，倒逼城市挖潜利用存量土地。按照广州土地利用现状的实际，即便有新增用地规模和指标，征地工作也难以开展。
《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147 号）深入推进城镇低效用地再开发，进一步盘活建设用地存量，提高土地利用效率。
省土地年度供应计划。今年3月12日，省国土资源厅领导到我市调研时提出，广东省将从今年起，除基础设施和民生项目外，不再向珠三角地区直接下达新增建设用地计划指标，探索实行“三旧”全面改造“拆一奖x”，综合整治“拆三奖x”政策。将新增建设用地指标分配与盘活存量建设用地、推进“三旧”改造、推进拆旧复垦等工作挂钩。推进“三旧”改造，盘活存量土地将成为土地管理的重要方向。
（二）城市更新的内涵进一步提升
“三旧”改造最初是为了盘活存量建设用地，节约集约用地，城市更新的内涵更丰富，延伸到改善人居环境、促进产业转型升级、社会治理体系完善、人文精神重构等。
（三）城市更新的外延进一步拓宽
城市更新从“三旧”改造的范围延伸到了老旧小区微改造、特色小镇、村级工业园产业转型升级、历史文化街区保护与活化等。
新的时期，特大城市发展建设将进入以盘活存量为主、在存量空间中实现增量价值的发展阶段，城市更新将是未来城市发展的重要驱动力，将成为城市发展战略的重要抓手，将成为一项长期的重点工作持续系统差异化地推进，更新即为发展。
四、相关问题的认识
（一）关于旧城历史文化的保护
很多媒体在讨论和关注羊城是否正在消失。一个文化的传承，除了语言、风俗以外，更多的就是实物的相传，而古民居则是传递文化的一个很好的载体。广州无论是“三旧”改造，还是城市更新中，都十分注重文物保护，延续历史文脉。
一是“三旧”改造 办成立后的第一次会议就是讨论对历史文化的保护，作出的第一个规定就是在“三旧”改造中加强历史文化保护的规定。
二是“三旧”改造方案中必须要有关于历史建筑的评估和保护专章。保护修缮文物古迹、工业遗产、历史建筑121宗、总建筑面积17.23万平方米，资金约6亿。
1、旧城保护:
政府规定了3条线：
第一条：“绝对保护线”内，不拆、原状维修，传承历史文化风貌。例文物保护单位；
第二条：“重点保护线”内，没有多少文物的，但有历史风貌仍在的，只能按“修旧如旧、建新如故”原则进行改造；
第三条：“更新改造线”内，虽然在54平方公里内，但有一些建筑属危破房，广州过去大部分房屋是砖木结构，因为南方天气比较潮湿，白蚁较多，对这些砖木结构的房屋影响比较大，所以对危破房必须改造。建筑可实施成片拆除改造。对一般旧城区，则以“拆”为主要改造手法，在综合考虑环境承载力、配套设施饱和度等因素下，合理提高土地开发强度，释放土地资源。
2、旧村庄保护：
旧村改造方面，要求在编制改造方案时,对改造地块内的家族祠堂、名人故居、具有岭南风格的特色建筑及古树名木等列出“历史文化保护清单”，拟定“历史文化保护专章”，制定针对性的保护措施。
3、旧厂房保护：
坚持保护工业遗产、传承工业文化的原则，对于具有保留价值的工业遗产提出保护措施，保障工业遗产文化的传承。
（二）旧村改造与违章建筑问题。
“以前耕地，现在耕屋”。这是不少广州城中村居民的口头禅。
广州的旧村违建现象是比较普遍的，也是长期存在的。给旧村改造带来了很大的困难。但有一段时间，一些不负责任的媒体人，为了配合部分反对旧村改造的群体，宣扬“旧村改造助长了违章建筑”。这是“绝对错！”的。
村民抢建房子看重的不是补偿，而是房租，现在城中村的房子太好租了。随着城市化发展，广州不少城中村告别了原有的耕种模式，开始过上了当包租公、包租婆的“翘脚数钱”生活。
旧村改造不仅没有诱发村民抢建风潮，而且凡是进行改造的旧村，都彻底断了违建的根。广州近十年每年都要拆除一定数量的违建，但猎德村、裕安围村、黄埔村等改造后，都不再有违法建设，因为已经没有违建的土壤。
旧村改造拆迁补偿标准对违章建筑有严格的限定。
2007年6月30日前建成经村集体经济组织批准的三层半以下住宅建筑的总量之外的建筑，可按每平方米1500元核算给予房屋建筑成本补偿，计入改造成本。2007年6月30日后建成的违法建筑，不计入改造成本。——《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》第七条。
(三)旧村改造的利益博弈问题
用地是村民宅基地，属于村集体用地，也是农民唯一的生产资源。最大限度的保证农民利益。这是首位的。
政府有严密的成本测算，测算安置房住宅、商业等建筑量、容积率、比例。最大限度的保证改造参与各方的利益平衡。最大限度的保证公共利益。
广州市还专门制定出台了《广州市城中村改造成本核算指引（试行）》及《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》，对城中村改造成本核算作了详细的指引，此外还保证集体经济收入不降低，原来比较穷的村收入还要有所增加等。
近十年来整个房地产行业蓬勃发展，房价上增，公开市场拍卖土地、购买房屋等均赚钱，并非旧村改造才赚钱，而且国家对增值部分有调节，房价上涨，税收越多，增值税、所得税等。同时，正是开发商有钱赚，才推动了旧村的改造。
(四)关于改造容积率的问题
“三旧”改造须以符合城市规划为前提。
但以实际情况来看，经初步核算，54平方公里旧城区域范围内，现状毛容积率已达1.67，已经达到了规划的上限，所以只能是减量提质。
“城中村”现状平均容积率高达1.5-2.5，所以也不是每条村都能全面改造的
习近平总书记在2018年参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时对广东提出“四个走在全国前列”的指示要求。
为此，广州城市更新更要以改革创新的精神，更要以人民为中心的发展理念，推动城市向高质量发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要。
不忘初心，追逐梦想。城市更新关系着我们的生产、生活、生态，关系着城市里的每个人，是一项光荣的事业、伟大的工程，期待包括在座各位精英在内的社会各界共同参与、共同努力，共同为城市更美好、生活更美好贡献聪明才智！追逐城市--可持续性的发展的梦想。
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